Cu amabila permisiune a Strelka Press, publicăm un extras din Planificarea urbană modernă a lui John M. Levy - în cuvintele editorului științific de traducere rusă Alexei Novikov, „o enciclopedie a planificării urbane scrisă de un urbanist și planificator urban care susține susține aproape fiecare teză cu un exemplu izbitor, în primul rând al lui."
De ce planifică o politică?
Din mai multe motive, planificarea se efectuează de obicei în condiții extrem de politizate:
1. Planificarea implică adesea abordarea problemelor care rănesc oamenii, precum natura cartierului sau calitatea districtului școlar. O soluție de planificare care nu îți place îți poate invada viața în fiecare zi dacă este implementată acolo unde trăiești sau lucrezi. Opoziția violentă a locuințelor subvenționate din partea suburbiților se datorează în mare parte temerii că va avea un impact negativ asupra școlilor locale. În unele cazuri, aceste griji sunt neîntemeiate, în altele nu, dar în orice caz, este ușor de înțeles de ce există o izbucnire emoțională atunci când vine vorba de ceva despre care locuitorii cred că afectează fericirea și siguranța copiilor lor. Opoziția publică răsunătoare a fost principala forță care a pus capăt programului de reînnoire urbană. Puține acțiuni executive pot genera mai multă emoție decât un program care poate forța un locuitor al orașului să se mute dintr-un apartament sau să-și mute afacerea pentru, în cuvintele unui autor, „să clarifice calea unui buldozer federal”.
2. Soluțiile de planificare sunt vizibile cu ochiul liber. Clădiri, drumuri, parcuri, proprietăți imobiliare - localnicii le văd și le cunosc. Erorile de planificare - de exemplu, erorile arhitecturale - sunt dificil de ascuns.
3. Procesul de planificare, la fel ca toate celelalte funcții ale administrației locale, are loc în care locuiți. Este mai ușor pentru un cetățean să influențeze acțiunile consiliului local local decât deciziile legislativului de stat sau ale Congresului. Conștientizarea performanței potențiale stimulează participarea la planificare.
4. Cetățenii cred pe bună dreptate că au unele cunoștințe de planificare, chiar dacă nu au studiat-o oficial. Planificarea implică utilizarea terenului, gestionarea traficului, natura comunității în sine și alte probleme familiare locuitorilor locali. Prin urmare, de regulă, localnicii nu au încredere necondiționată în planificatori.
5. Planificarea presupune luarea deciziilor cu implicații financiare grave. Să presupunem că domnul X deține 100 de acri de teren agricol la marginea orașului. Valoarea terenurilor din zonă crește și este clar că în curând va fi folosit mai intens. Dacă apa municipală și canalizarea sunt instalate de-a lungul drumului care duce la acest teren, acesta poate fi construit la o densitate de 12 unități locative pe acru; astfel, costul unui acru ar fi, să zicem, 100.000 dolari. Pe de altă parte, dacă acest site nu are acces la servicii publice, utilizarea acestuia se va limita la construirea de case unifamiliale pe parcele de un acru, iar costul terenului va fi de 10 mii de dolari pe acru. Aceasta înseamnă că domnul X câștigă sau pierde 9 milioane de dolari, în funcție de faptul dacă planul municipal integrat include apă și canalizare pentru amplasamentul său. Ne putem imagina cu ușurință exemple similare în care valoarea potențială a terenului depinde de zonare, extinderea străzii, dezvoltarea terenurilor, construirea guvernului, măsurile de control al inundațiilor etc. Chiar și cei care nu au alte bunuri imobiliare decât casa lor pot simți și, pe bună dreptate, că au interese financiare semnificative în deciziile de planificare. Pentru mulți cetățeni, singura sursă semnificativă de capital propriu nu este un cont bancar sau acțiuni, ci venitul potențial din vânzarea unei case. Prin urmare, deciziile de planificare care afectează valorile proprietății sunt esențiale pentru proprietarii de case.
6. Problemele de planificare pot fi strâns legate de impozitele pe proprietate. Impozitul pe bunurile imobiliare este una dintre principalele surse de venit pentru autoritățile locale, precum și pentru instituțiile publice de învățământ. Deciziile de planificare care afectează dezvoltarea unui teritoriu afectează și baza impozabilă a acestuia. Acestea afectează impozitele pe proprietate pe care trebuie să le plătească rezidenții locali și sunt cel mai probabil sume semnificative. În 2013, veniturile totale din impozitul pe proprietate în Statele Unite erau de 488 miliarde de dolari, sau puțin peste 1.500 de dolari pe cap de locuitor. Nivelul impozitelor pe bunurile imobiliare a fost preocupat de public de mulți ani. Acest lucru este dovedit de Ordonanța 13 din California și de legile similare din alte state care stabilesc impozitele pe proprietate maxime.
Planificatorii și autoritatea
Practic, planificatorii acționează ca consultanți. Planificatorul în sine nu are autoritatea de a iniția schimbări în oraș sau district: să aloce fonduri bugetare, să adopte legi, să încheie contracte sau să înstrăineze proprietăți. În cazul în care planificatorii au o anumită autoritate legală (de exemplu, în legătură cu controlul utilizării terenurilor), această autoritate este acordată - și, acolo unde este necesar, eliminată - de către legiuitorul corespunzător. Astfel, gradul de influență al planificatorului depinde de capacitatea acestuia de a-și formula punctul de vedere, de a ajunge la consens și de a găsi aliați printre cei care au autoritatea necesară.
Un plan este o viziune asupra viitorului. Planificatorul influențează evenimentele în măsura în care poate face această viziune generală. În primii ani de planificare, așa cum am remarcat în legătură cu Planul Chicago, sa presupus că planificatorul dezvoltă în mod independent întregul plan (cu excepția unor detalii). În acei ani, treaba planificatorului a fost să „vândă” ideile sale societății și instituției politice locale. Burnham și asociații săi au implementat această schemă în Chicago cu mare succes.
O viziune mai modernă este că planurile bune provin din societatea însăși. Din acest punct de vedere, rolul adecvat al planificatorului este de a facilita procesul de planificare și de a oferi o apreciere expertă, mai degrabă decât de a dezvolta întregul plan în întregime. Există mai multe argumente în favoarea unei abordări moderne a planificării. În primul rând, evită elitismul. Planificatorul are anumite abilități pe care cetățeanul mediu nu le are, dar acest lucru nu înseamnă că este mai inteligent decât alții. În al doilea rând, planificatorul (și orice altă persoană sau grup de oameni) nu poate avea o înțelegere completă și exactă a intereselor populației în ansamblu. Nimeni în afară de noi înșine nu ne cunoaște adevăratele nevoi și preferințe. În acest caz, interesele cetățenilor pot fi reprezentate pe deplin numai dacă sunt implicați într-un stadiu incipient în procesul de planificare. În al treilea rând, se poate argumenta că un plan creat cu o participare semnificativă a cetățenilor este mai probabil să se împlinească decât un plan de aceeași calitate dezvoltat exclusiv de specialiști. Participarea la procesul de planificare în sine informează cetățeanul cu privire la detaliile planului. Dacă cetățenii își dedică timpul și energia planului, ei îi vor sprijini mai mult. Unii „planul lor” se vor transforma în „planul nostru”. Cu toate acestea, există și unele contraargumente. Le voi schița mai jos.
Planificatorii de astăzi își văd implicarea în politică foarte diferit față de acum câteva decenii. În anii 1920 și 1930, era obișnuit să separi procesul de planificare de politică și să fii „deasupra” politicii. Planificatorul a raportat exclusiv consiliului de planificare „non-politic”. De-a lungul timpului, a devenit clar că izolarea planificatorului de politică îl face mai puțin eficient, deoarece deciziile sunt luate în domeniul politicii. În plus, a devenit clar că termenul „non-politic” era înșelător. De exemplu, includerea unui grup de cetățeni influenți într-un consiliu public este în esență o decizie politică. Un grup de cetățeni mai puțin puternici va oferi planificatorilor un set de instrucțiuni foarte diferit. De fapt, nimeni nu se află în afara politicii, pentru că fiecare are propriile interese și valori, iar aceasta este esența politicii.
Conceptul că procesul de planificare ar trebui separat de politică s-a născut în timpul mișcării pentru reforma guvernării municipale la sfârșitul secolului al XIX-lea și începutul secolului al XX-lea. În acea perioadă, puterea executivă din multe orașe a trecut de la fostele structuri precum Tammany Hall din New York la funcționari publici și, în unele locuri, la manageri profesioniști care nu făceau parte din niciun partid politic. În unele orașe, reforma administrativă a condus la o nouă structură de guvernanță: primarul ales joacă un rol în mare parte ceremonial, în timp ce responsabilitatea și autoritatea reală revine managerului orașului angajat de legislativ. Avocații reformei au fost de părere că politica este o activitate murdară și deseori coruptă și cu cât afectează mai puțin planificarea, cu atât mai bine. Opinia modernă a acestor evenimente este că mișcarea de reformă a fost într-o oarecare măsură o victorie a clasei mijlocii înstărite asupra structurilor care reprezentau interesele clasei muncitoare și ale imigranților nou-sosiți. Pur și simplu, reforma nu a fost atât o excepție de la politică, cât o redistribuire a puterii politice.
Separarea puterilor
Mediul în care operează planificatorul este caracterizat de o combinație de putere politică, economică și juridică. Acest lucru se aplică oricărui planificator din orice țară, în special în Statele Unite. Constituția SUA a fost creată pentru a limita puterea guvernului - nu numai pentru a proteja națiunea în ansamblu de tiranie, ci și pentru a proteja minoritățile de „tirania majorității”. Evident, sistemul nu a fost creat pentru a facilita o acțiune rapidă și decisivă a guvernului. Puterea politică din Statele Unite este împărțită pe mai multe niveluri. În primul rând, este distribuit între diferite niveluri ale puterii executive. Guvernele locale și de stat sunt mult mai puternice în relațiile lor cu guvernul național decât în majoritatea celorlalte democrații din lumea occidentală, cum ar fi Franța sau Marea Britanie. De regulă, guvernele locale și de stat primesc mult mai mult din propriile venituri decât guvernele similare din alte țări. Puterea financiară și autonomia politică sunt împletite. În Statele Unite, autonomia executivă la nivel de stat și local se bazează pe Constituție, care, așa cum au intenționat autorii săi, limitează brusc puterile guvernului federal: opoziția la concentrarea puterii este o tradiție politică americană de lungă durată.
În al doilea rând, există așa-numita separare a ramurilor guvernamentale: executiv, legislativ și judiciar. Această diviziune se întoarce la fondarea statului nostru și la intenția autorilor Constituției de a restrânge puterea supremă, structurând-o astfel încât influența fiecărei ramuri a guvernului să fie echilibrată de influența celorlalte două. Planificarea este responsabilitatea guvernului și este în mod clar o funcție a puterii executive. Cu toate acestea, finanțarea este necesară pentru a aduce la viață aproape toate planurile. Stabilirea nivelului impozitelor și alocarea fondurilor sunt funcții ale legislativului. Puterile executive și legislative sunt, desigur, limitate la sistemul judiciar. Judecătorii la nivel federal sunt desemnați de puterea executivă și aprobați de legiuitori. La nivel de stat și local, mecanismul de formare a sistemului judiciar este structurat diferit: în unele cazuri, judecătorii sunt numiți după modelul federal, în altele sunt aleși.
Pe lângă împărțirea puterii în executiv, legislativ și judiciar, puterea locală poate fi împărțită administrativ. O aglomerare urbană, care este o singură entitate economică și socială, poate fi împărțită în zeci sau chiar sute de jurisdicții. În paralel cu districtele administrative, pot exista diferite districte, a căror conducere are anumite puteri și responsabilități executive. De exemplu, districtele școlare au, în general, puterea de a percepe impozite și, în unele cazuri, de a înstrăina proprietatea. În multe state, consilierii raionului sunt aleși direct de către rezidenții raionului, care la rândul său alege supraintendentul raionului. Astfel, structura administrativă care guvernează școlile este paralelă cu structura administrației locale și nu face parte din aceasta. Cu toate acestea, ambele structuri percep impozite pe aceeași populație, au autoritatea de a lua decizii privind utilizarea terenurilor, de a emite datorii și de a face investiții de capital. Alte autorități, de exemplu, cele responsabile cu alimentarea cu apă, canalizare sau transport, pot fi aranjate în mod similar.
Statele Unite au o puternică tradiție de respectare a drepturilor de proprietate privată. Un conflict juridic între stat și proprietarii de proprietăți este inevitabil. Limitele acestor drepturi sunt determinate în cele din urmă de sistemul judiciar. În plus, după cum am menționat deja, instanțele acționează adesea ca gardieni ai drepturilor private și, ca atare, pot solicita anumite acțiuni din partea altor ramuri ale guvernului. Poate cel mai faimos exemplu este lupta impusă de judecată împotriva segregării rasiale în școli, dar pot fi citate și alte exemple. De exemplu, interpretarea de către instanță a Legii americanilor cu dizabilități (ADA) 1992 definește în mod clar responsabilitățile guvernului municipal în acest domeniu și suma fondurilor care trebuie alocate pentru a sprijini persoanele cu dizabilități.
Puterea în sfera neguvernamentală este, de asemenea, foarte răspândită. În calitate de alegători, cetățenii sunt sursa puterii. Dar indivizii pot forma și grupuri de influență. Și orice planificator care lucrează într-un oraș în care o mare parte a clădirilor rezidențiale sunt proprietate privată intră rapid în ele. În multe orașe, sindicatele au multă putere. Un alt exemplu sunt organizațiile de mediu, cum ar fi Sierra Club sau societățile locale de conservare. Proprietarii mari de proprietăți - atât terenuri nedezvoltate, cât și clădiri - dețin, de asemenea, o anumită cantitate de putere, la fel ca și angajatorii locali. Planificarea utilizării terenurilor, investițiile și activitățile de construcție sunt foarte strâns legate. Prin urmare, angajații din industria construcțiilor - atât managerii, cât și lucrătorii obișnuiți - sunt adesea principalii actori în luarea deciziilor și rezolvarea problemelor controversate de planificare.
Pe lângă faptul că cetățenii participă individual la procesul de planificare sau ca reprezentanți ai unor grupuri specifice, planificatorii înșiși organizează o anumită participare a cetățenilor; parțial pentru a implica publicul în planificare, dar și pentru că este deseori cerut de lege. Majoritatea subvențiilor federale sunt pentru construcția de autostrăzi, sisteme de apă și canalizare, proiecte de dezvoltare economică locală și altele asemenea. alocate numai dacă cerința de participare organizată a cetățenilor a fost îndeplinită în avans. Astfel de cerințe nu sunt o formalitate goală. De fapt, acestea sunt puse în aplicare fără presiuni externe, deoarece planificatorii și oficialii municipali sunt conștienți de faptul că, dacă aceste cerințe sunt ignorate, proiectul ar putea fi închis din motive procedurale stipulate în legislația care sancționează nerespectarea cerințelor federale de participare a cetățenilor.
Mulți planificatori sfârșesc favorabil cu ideea participării cetățenilor la procesul de planificare, dar poate fi frustrant. Un planificator care are o viziune comună asupra orașului poate fi descurajat de participarea cetățenilor, care se concentrează mai ales pe ceea ce se întâmplă în zona lor de origine și nu sunt foarte interesați de „imaginea de ansamblu”. Experiența multor planificatori arată că cetățenii sunt dornici să participe la discuții cu privire la problemele din jurul casei lor, dar este de obicei foarte dificil să îi implici în discuții la scară mai mare, cum ar fi planificarea regională. Într-un fel, viziunea oamenilor locali respectă regula perspectivei directe din pictură: obiectele situate mai aproape de privitor arată mult mai mari decât obiectele de aceeași dimensiune la distanță. Prin urmare, în calitate de planificator cu o miză activă în participarea civică, poți deveni disperat dacă judecata ta profesională, poate născută din ore de studiu a unei anumite situații, este deviată deoarece contrazice opiniile cetățenilor (sau politicienilor). Desigur, un economist, un analist managerial sau orice alt expert experimentează sentimente similare atunci când oferă sfaturi într-o anumită situație politică.
Acesta este un fapt fundamental al vieții politice: este mai ușor să mobilizezi publicul pentru a protesta decât să-ți exprimi sprijinul. Prin urmare, situația se dezvoltă adesea în așa fel încât există grupuri care sunt gata să reziste procesului, dar nu există un singur grup care să poată contribui la acesta. Opoziția publică a pus capăt multor inițiative ale planificatorilor. Orice cetățean are posibilitatea de a-și exprima opinia și, în acest sens, participarea cetățenilor este democratică. Cu toate acestea, nu reflectă întotdeauna opinia publică atât de mult pe cât pare la prima vedere. Mișcările civice și grupurile de influență sunt spontane și pot reflecta opiniile unei proporții foarte mici a populației, dar guvernele locale cedează adesea presiunii unei minorități zgomotoase și strânse. Când proprietarii de case bogați călcă pe ideile unui tânăr planificator idealist despre construirea de locuințe la prețuri accesibile în audierile publice, este probabil să devină mai înțelept și mai pesimist și va avea de acum înainte sentimente mixte cu privire la beneficiile așa-numitei reguli populare.
Cel mai influent om în conturarea zonei metropolitane din New York a fost, fără îndoială, Robert Moses. Cariera sa a început în zorii secolului XX, cu mult înainte de era participării cetățenilor la procesul de planificare. A fost un stăpân strălucit și înfometat de putere al manipulării politice, încrezător în propria sa corectitudine. În tinerețe, a fost și un idealist. El și-a asumat cea mai mare parte a responsabilității pentru construirea de autostrăzi, construirea de poduri, crearea parcurilor, construirea diverselor facilități municipale și distrugerea multor clădiri rezidențiale și a companiilor mici, pentru a-și lăsa drumul spre proiectele sale. Avea puțin interes pentru ceea ce dorea publicul și era mai mult ghidat de propriile sale idei despre ceea ce era necesar. A evocat încântare incredibilă și ură arzătoare. Nu este ușor să-i evaluăm impactul asupra întregului New York și a împrejurimilor sale, deoarece este dificil să ne imaginăm ce ar putea fi dacă Moise nu ar fi acolo. Toate acestea se pot spune cu un anumit grad de certitudine - în acest caz, ele ar deveni complet diferite.
Parisul în secolul al XIX-lea avea propriul său Robert Moses numit baronul Haussmann. Și el era înfometat de putere și ferm de neclintit; iar posibilitățile sale erau de asemenea mari. Mergeți prin centrul turistic al Parisului și este greu de negat: este frumos proiectat și vă puteți petrece timpul liber acolo. Dar, bineînțeles, dacă ați fi unul dintre miile de bieți parizieni aruncați pe stradă pentru că Haussmann a măturat cartiere întregi de pe fața pământului pentru a-și aduce ideile la viață, v-ați gândi la acest om foarte diferit. Oricum ar fi, nu-i păsa de părerea ta și, probabil, de bunăstarea ta.
Dar, indiferent de părerea planificatorilor cu privire la participarea cetățenilor (experiența autorului arată că majoritatea planificatorilor sunt ambivalenți cu privire la aceasta), această problemă nu poate fi neglijată. Au trecut de mult zilele în care cetățenii oftau: „Este imposibil să lupți cu primăria!” - și s-au resemnat la inevitabil. Bogăția cetățenilor și nivelurile de educație au crescut de-a lungul deceniilor, au mai puțină venerație față de autorități și sunt probabil mai sceptici față de instituție. Nu intenționează să stea deoparte și să se așeze. Timpurile lui Moise și Osman au dispărut de mult.
Planificatorul se întâlnește rareori cu un consens general asupra oricărei probleme. Există adesea posibilitatea de a ajunge la un compromis și de a găsi o poziție care să se potrivească majorității, dar foarte rar toate părțile interesate sunt gata să cadă de acord asupra punctelor lor de vedere cu privire la o problemă publică. Când propunerile sunt făcute în termeni generali, ele obțin adesea mai multă aprobare decât atunci când sunt prezentate în detaliu. De exemplu, cu toții susținem un nivel ridicat de protecție a mediului, dar când vine vorba de închiderea unei anumite fabrici, se dovedește rapid că bunăstarea mediului pentru unii aduce șomaj pentru alții. Planificarea, la fel ca politica, se referă în mare măsură la arta compromisului.
