La Forumul Urban de la Moscova 2013, a fost prezentat un amplu studiu „Arheologia periferiei”, dedicat dezvoltării periferiei Moscovei. Printre materialele din secțiunea Politică din seria Biblioteca Superpark, a fost publicat un articol pregătit de Alexander Lozhkin care examinează principiile planificării teritoriale moderne pe mai multe niveluri și experiența practică în elaborarea unui plan general strategic și a unui plan general în Perm. Cu permisiunea autorului și a deținătorilor drepturilor de autor, publicăm această parte a studiului.
Printre documentele de planificare teritorială elaborate în conformitate cu Codul de planificare urbană, planurile de bază ale districtelor urbane sunt cele mai importante, deoarece acestea ar trebui să determine caracteristicile dezvoltării celor mai mari orașe care se construiesc în mod activ astăzi. Ar trebui, dar nu defini. Aproape toate orașele rusești cu o populație de peste 500 de mii de oameni în anii 2000. elaborat sau actualizat planuri generale existente. Cu toate acestea, nu pot numi niciunul dintre aceștia în care planurile master ar servi cu adevărat ca bază reală pentru construirea planurilor strategice și a programelor de dezvoltare specifice.
Acest lucru se datorează mai multor motive:
Dacă în epoca sovietică planificarea generală se desfășura în primul rând pentru a determina amplasarea forțelor productive, astăzi această sarcină este absentă; obiectivele dezvoltării planurilor generale sunt definite, de regulă, vag. În majoritatea cazurilor, planuri generale din anii 2000. au fost dezvoltate ca produse demonstrative fictive concepute pentru a rezolva problema propriei disponibilități formale, ca documente, fără de care autoritățile ar fi limitate în dreptul de a dispune de terenuri. În alte cazuri, planurile generale au fost elaborate în interesul dezvoltării complexului de construcții și scopul lor principal (nu întotdeauna numit) a fost identificarea locurilor de investiții pentru dezvoltarea rezidențială în masă. (fig. 1)
- Lipsa stabilirii de obiective (sau stabilirea de obiective unilaterală) nu permite definirea corectă a sarcinilor de dezvoltare, a strategiilor, a secvenței („foi de parcurs”) pentru implementarea sarcinilor.
- Planurile generale nu oferă o imagine echilibrată a dezvoltării: perspectivele de dezvoltare propuse nu sunt legate de capacitățile orașului pentru construirea infrastructurii sociale, de inginerie, de transport și nu sunt legate de bugetul orașului și investițiile reale. De exemplu, Planul general din Novosibirsk (2007) conține planuri de construcție în perioada 2008-2030. peste 700 km de drumuri principale și peste 40 de stații de metrou, ceea ce este absolut nerealist în ceea ce privește bugetele existente. Dar astfel de decizii în materie de transport predetermină posibilitatea dezvoltării pe mai multe etaje a densității mari a zonelor periferice ale orașului, care ar trebui să fie deservită de acest transport ipotetic. Și aceste soluții „fantastice” se traduc în proiecte de planificare și proiecte de dezvoltare, care vor duce inevitabil la probleme de transport de nerezolvat în viitorul apropiat.
- Planificarea „excesivă” duce la o lipsă de planificare: municipalitatea se confruntă constant cu alegerea careia dintre obiectele propuse de planul general este mai importantă pentru aceasta.
- În planurile generale, orizonturile de planificare sunt mixte, nu există etape, secvențe, priorități. Nu există o separare a planificării pe termen lung, pe termen mediu și pe termen scurt și utilizarea instrumentelor adecvate pentru fiecare nivel. De regulă, un plan general este dezvoltat pentru o perioadă de 20-30 de ani, cu toate acestea, o discrepanță cu oportunitățile bugetare și de investiții reale duce la faptul că deciziile sunt stabilite pe durata planului general, a cărui implementare este posibilă numai în viitorul îndepărtat. În același timp, infrastructura este planificată și construită astăzi pentru astfel de soluții „viitoare”. Astfel, resursele bugetare și investiționale deja limitate sunt cheltuite ineficient.
- Dezvoltatorii nu prea au idee despre mecanismele moderne de gestionare a orașelor care există în Rusia și nu sunt familiarizați cu cele mai bune practici de management din lume.
- Orașul este limitat în capacitatea de a alege strategia dezvoltării sale, proiectantul planului general, deoarece alegerea sa este limitată de cadrul legii achizițiilor publice (94-FZ; din 2014 - Legea federală a statului Sistem de contracte), care presupune prețul și termenii de executare a contractului ca principalele criterii de selecție …
- În același timp, orașul, în calitate de client, nu înțelege bine de ce are nevoie din planul general și, de regulă, nu este capabil să elaboreze o sarcină de înaltă calitate. Relația dintre dezvoltator și municipalitate este, în majoritatea cazurilor, formalizată rigid, iar clientul are puține oportunități de a influența procesul de proiectare și rezultatul.
- Ideologia planificării urbane, mărturisită de majoritatea urbanistilor ruși practicanți, se bazează pe cele împrumutate din Occident în anii 1950 și 1960. abordări funcționaliste, exprimate, în special, în Carta Atenei, recunoscute astăzi în lume ca depășite fără speranță.
- În planurile generale (și în documentele de planificare urbană din Rusia în ansamblu), elaborarea juridică și înțelegerea rolului și locului instrumentelor juridice de reglementare urbană sunt extrem de slabe.
Legislația rusă nu impune elaborarea obligatorie a documentelor strategice pentru dezvoltarea teritorială. Cu toate acestea, tranziția de la un singur nivel (master plan) la un model cu două niveluri (master plan strategic + master plan) de planificare teritorială a orașelor pare inevitabilă dacă presupunem că planul general ar trebui să se transforme dintr-un document demonstrativ fictiv sau un document care rezolvă sarcinile activității de construcții într-un instrument soluții la problemele urbane.
Pentru prima dată în Rusia, un astfel de model a fost implementat în linkul Master Plan strategic - Planul general al Perm, dezvoltat în 2008-2010 de biroul olandez KCAP și Biroul municipal de proiecte urbane din Perm. Atât planul general, cât și planul general sunt în același timp doar o parte a instrumentelor extinse de planificare, reglementare și gestionare a dezvoltării disponibile pentru municipalitate (Fig. 2).
În modelul de planificare a spațiului pe două niveluri, Master Planul strategic (sau Strategia de dezvoltare spațială) a orașului:
- determină obiectivele și obiectivele politicii de planificare urbană coroborate cu politica socio-economică a orașului;
- nu este un proiect, ci o prognoză țintă. Planul general strategic nu este un document de planificare teritorială, ci un acord politic;
- oferă o viziune generală asupra direcțiilor de transformare a orașului într-un viitor destul de îndepărtat;
- conține ținte pentru transformări și strategii și metode de realizare a acestora;
- provine din resurse reale, nu ipotetice ale implementării sale.
-
nu înlocuiește planul general. Planul general (precum și standardele de proiectare urbană, reglementările PZZ, planificarea proiectelor, programele țintă etc.) este un instrument pentru implementarea planului general strategic. Planul general detaliază și clarifică, în conformitate cu resursele disponibile, primele 2-3 etape ale implementării planului general
(Figura 3);
poate fi ajustat după finalizarea fiecărei etape a implementării sale
Planul strategic strategic poate fi prezentat alegoric ca o viziune a viitorului oraș pe orizontul de planificare pe care suntem, în principiu, capabili să îl vedem. Este un set de obiective și foi de parcurs destul de idealizate pentru atingerea lor. Bineînțeles, atât viziunea obiectivelor, cât și mecanismele de realizare a acestora ar trebui să se schimbe pe măsură ce ne apropiem de ele.
Planul general într-un astfel de model devine planul primilor doi sau trei pași către obiectiv. Gradul de elaborare a acestor pași ar trebui să fie diferit. Prima etapă (4-8 ani) ar trebui să conțină un set de activități corelate specifice, legate și de planificarea bugetară pe termen lung. Această parte a planului general este supusă aprobării și măsurile prevăzute în acesta se reflectă ulterior în planurile organelor funcționale ale administrației orașului. Planificarea la acest nivel este preponderent prescriptivă și necesită construirea unor mecanisme de aplicare. Planificarea etapelor ulterioare este preponderent predictivă și orientativă, iar specificația lor se realizează la sfârșitul implementării primei etape. Astfel, planul general dintr-un document elaborat o dată la 20-30 de ani, definind formal planurile de dezvoltare a orașului, dar de fapt ignorat, se transformă într-un document actualizat periodic (la fiecare 4-8 ani) care este de fapt executabil.
Conform acestui model a fost dezvoltat Planul general al Permului, în care durata primei etape a fost determinată la 6 ani, a doua - 7-12 ani. Inovația planului general Perm a fost respingerea zonării funcționale în spiritul Cartei ateniene, atunci când se prevede împărțirea teritoriului orașului în zone publice și de afaceri, rezidențiale, industriale și de depozite și zone de agrement. În Planul general din Perm, pe harta de zonare funcțională, sunt afișate teritoriile de raționare standard, pentru fiecare dintre care sunt determinați parametrii de dezvoltare, legați reciproc într-un model parametric. Acest lucru permite, dacă este necesar, să evalueze consecințele anumitor propuneri pentru dezvoltarea teritoriilor sau a deciziilor de gestionare. Așadar, în septembrie 2013, Biroul Proiectelor Urbane (A. V. Golovin) a evaluat propunerile de modificare a Planului general din Perm, inclusiv propunerile Grupului PIK pentru dezvoltarea teritoriului fostului aeroport Bakharevka. Analiza a arătat că dezvoltarea acestui teritoriu va atrage după sine o creștere a obligațiilor municipalității pentru construirea infrastructurii sociale și de transport cu 15 miliarde de ruble. Folosind modelul „tradițional” de planificare generală, o astfel de evaluare ar fi posibilă numai după dezvoltarea unui proiect detaliat de planificare a teritoriului.
Modelul de planificare teritorială pe două niveluri nu contrazice legislația actuală, totuși, la Perm, au apărut întrebări cu privire la legalitatea dezvoltării de către municipalitate a Planului general strategic. Deși astăzi Codul de planificare urbană prevede că documentele de planificare teritorială ar trebui elaborate pe baza strategiilor de dezvoltare, vorbim despre programe pentru dezvoltarea socio-economică a regiunilor și municipiilor, precum și despre strategiile sectoarelor individuale ale economiei. Pare recomandabil să se includă în această listă (poate ca bază principală pentru planificarea generală) și strategii de dezvoltare spațială pentru a evita abordările formale de proiectare și problemele despre care am scris mai sus.
Materialele Master Planului Strategic Perm sunt disponibile pe site-ul www.permgenplan.ru.
